中国计划生育政策的演变历程

计划生育政策，是一国政府在人口领域内对人口婚育行为进行客观指导的具体措施，其宗旨是使人们的婚育行为纳入有计划的轨道。究竟采取鼓励还是限制政策，根据各国的具体情况而定。

从1971年的“一个不少，两个正好，三个多了”，到1982年的“一对夫妇只生育一个孩子”；从2015年单独二孩政策落地，到2021年全面实施一对夫妇可生育三个孩子，我国的生育政策经历了半个世纪的不断调整、演变和完善的过程。

一、计划生育之父——马寅初和田雪原

马寅初(1882年6月24日-1982年5月10日 )，中国当代经济学家、教育学家、人口学家。新中国建立后不久，首倡计划生育。

新中国历史上第一次人口普查显示，截止到1953年6月30日，大陆人口总计60l，938，035人，估计每年要增加1200万人到1300万人，增殖率为20‰。

对于这一普查结果，著名经济学家、北京大学校长马寅初产生了怀疑。他认为，出生率减去死亡率得出实际增长率的抽样调查方法并不能概括全貌，不能用一个简单的算术公式就说明中国的人口增长率为20‰。

经过三年的调查研究，他发现，中国每年的人口增长率是22‰以上，有些地方甚至达30‰，按此趋势，50年后，中国将有26亿人口。人多地少的情况下，恐怕连吃饭都成问题。于是，他将自己的研究成果写成“控制人口与科学研究”一文。

1955年7月，第一届全国人大二次会议召开，马寅初将写好的文章作为发言稿，提交人大代表浙江小组讨论征求意见。许多代表不同意他的看法，有人认为他说的是马尔萨斯理论。

1955年9月，周恩来在中共八大报告中指出，“为了保护妇女和儿童，很好地教育后代，以利民族的健康和繁荣，我们赞成在生育方面加以适当的节制。”

1957年2月，在最高国务会议第十一次(扩大)会议上，马寅初再一次就“控制人口”问题发表了自己的主张：“我们的社会主义是计划经济，如果不把人口列入计划之内，不能控制人口，不能实行计划生育，那就不成其为计划经济。”马寅初的发言当即受到毛泽东的赞赏。

3月，在全国政协二届三次会议上，邵力子就计划生育问题做了长篇发言。他强调，在生育方面也必须有计划。他建议修改婚姻法第四条“男20岁，女18岁，始及结婚”的规定，主张提高结婚年龄，宣传迟婚。这一主张，得到医学专家钟惠澜的支持，也得到马寅初的大力赞同。马寅初认为，最好是一对夫妇只生两个孩子，对只有两个孩子的父母加以奖励，而对超过两个孩子的父母要抽税。

4月27日，马寅初在北京大学发表人口问题的演讲。

6月，马寅初将他撰写的《新人口论》作为一项提案，提交一届人大四次会议(全文发表于7月5日《人民日报》)，这篇文章从10个方面论述了为什么要控制人口和控制人口的重要性与迫切性，以及如何控制人口等问题。

1958年1月，马寅初的《我的经济理论、哲学思想和政治立场》一书出版。其后，《计划经济》发表了针对马寅初的经济理论进行商榷的文章，《经济研究》和《教学与研究》也启动了刊发商榷文章的活动。1958年4月19日，《光明日报》刊登了北京大学韩佳辰的《“团团转的联系”不是唯物辩证法—评马寅初著〈我的经济理论、哲学思想和政治立场〉》以及中国革命史教研室周家本、强重华的《评马寅初的“新人口论”》，由此揭开了批判马寅初的序幕。

面对不公正的批判，马寅初认定自己的理论是正确的，并于5月9日和7月24日-31日在《光明日报》上发表了《再谈我的平衡理论中的‘团团转’理论》和《再谈平衡论和团团转》两文，进行申辩。6月6日《人民日报》发表权仲的《我国人口和就业问题》，点了马寅初的名字。截至1958年11月份，《光明日报》发表了37篇批判马寅初的文章，连同其它中国各报刊共计公开发表了67篇批判马寅初的文章，指控马寅初的新人口论源于马尔萨斯人口论。

1959年，马寅初仔细阅读了报刊上发表的批判他的文章，对这些文章的主要观点一一进行反驳，又写成5万余字的《我的哲学思想和经济理论》一文，送到《新建设》杂志编辑部，要求尽快发表。

《新建设》杂志编辑部不敢擅自作主，将文稿送中共中央宣传部和中央理论小组审阅。10月24日，时任中央理论小组组长康生，召集理论界和有关报刊负责人开会，部署了对马寅初的全面批判。11月初，《新建设》按照康生的授意，全文刊登了马寅初的文章，并发表编者按。

文章发表后，报刊上就开始发表批判文章，北大也组织了“批马”座谈会。康生曾亲临北大座谈会现场发言。此后，北京大学掀起了围剿马寅初的高潮。

1959年，马寅初仍然正常参加各种国事活动，继续当选全国人大常委和全国政协委员。1960年3月，马寅初不再担任北京大学校长职务。1964年底到1965年初，两会召开，马寅初卸任全国人大常委，改任全国政协常委。

田雪原，人口经济学专家，原中国社科院人口所所长，中国社科院首届学术委员会委员，中国社科院老年科学研究中心常务副主任。计划生育政策最初提出者之一，一直致力于我国人口政策研究，被外界称为“计划生育之父”。

党的十一届三中全会后，田雪原在《光明日报》发表了一篇文章《为马寅初先生的新人口论翻案》，对过去错误批判的新人口论提出了异议。

此后，田雪原等人开始了人口预测课题的研究。第二年，他们的研究成果被新华通讯社发出。

田雪原等人的研究成果表明，当时的人口增长势能比较强劲，即使全国实行比较严格的控制人口增长的政策，全国人口还是要再增长较长的一段时间。

又因我国人口基数大，是世界第一人口大国，每年增加的绝对人口数量很可观，因而，人口问题的严重性以及控制人口增长的任务就显得尤为迫切和艰巨了。

二、上世纪50年代至70年代末：节制生育政策的提出

新中国成立后，国民的生育意愿很高，政府也采取了宽松的生育政策，在50年代，出现了第一次婴儿潮。

1955年3月，中央政府发出《关于控制人口的指示》，指出：“节制生育是关系到广大人民生活的一项政策问题，在当前的历史条件下，为了国家、家庭和新生一代的利益，我们党是赞成适当地节制生育的。”

到1957年，我国达到年出生人口2138万的高点。

1962年，中共中央发出《关于认真提倡计划生育的指示》，提出在城市和人口稠密的农村提倡节制生育。这一年，也是中国第二次婴儿潮开始的年份，这次婴儿潮持续了10多年。

1965年，国务院计划生育委员会在总结山东省文登县经验的基础上提出“晚、稀、少”政策。

1971年，国务院批转《关于做好计划生育工作的报告》，强调“要有计划生育”。在当年制定“四五”计划中，提出“一个不少，两个正好，三个多了”。

1973年，国务院成立了计划生育领导小组。当年12月，第一次全国计划生育汇报会提出“晚、稀、少”的政策。“晚”，指男25周岁、女23周岁以后结婚，女24周岁以后生育;“稀”，指生育间隔为3年以上;“少”，指一对夫妇生育不超过两个孩子。

1978年3月，第五届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定“国家提倡和推行计划生育”。计划生育第一次以法律形式载入宪法，也标志着计划生育成为中国的一项基本国策。

为完成在20世纪末把人口总量控制在12亿以内的目标，1978年，中央下发《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》，明确提出“提倡一对夫妇生育子女数最好一个，最多两个”。这是中央文件里首次就公民生育子女的具体数目做出明确指示。

1979年1月，全国计划生育工作会议召开，贯彻中央69号文件，在贯彻中把“最多两个”去掉，变成了“最好一个”，独生子女政策至此正式开始。

三、1980年五次座谈会定调：提倡一对夫妇生育一个孩子

1980年，中共中央书记处委托中共中央办公厅，连续召开5次人口问题座谈会。

最后一次座谈会在中南海勤政殿举行。据田雪原回忆，当时正式出席会议的有63人，包括中央和有关部门的领导、自然科学家、社会科学家等。会上，经过大家反复商讨，定下了提倡“一对夫妇生育一个孩子”的政策。定下这一政策，是出于三个方面的考虑。

一是，人口太多带来许多问题，比如，住房困难，生活必需品供应紧张，就业难，消费大，公共事业的发展跟不上人口增长速度，人口数量过剩但素质不高等问题。从预测来看，如果一对夫妇平均生育2个孩子，到21世纪中叶，全国人口会突破15亿人，然后慢慢下降。到21世纪结束，人口总数预估仍会在14亿人以上。

二是，具备提倡实施这一政策的条件。1978年，中央就提出“一对夫妇生育子女数，最好一个，最多两个，生育间隔三年以上”。1979年，国务院领导陈云、李先念、陈慕华等都提出，要求一对夫妇最好只生育一个孩子的要求。

三是，这一政策具备了一定的群众基础。当时群众中有一些人已经率先落实“一对夫妇生育一个孩子”。

当时已经有了共识，要尽量把“只生一个”可能带来的问题尽量减轻，不能使问题过于严重。要做到这一点，最关键的就是“提倡一个孩子”要搞多长时间。时间短了没效果，时间过长了，带来的问题可能就比较严重，负面效果增大。因此，主要是控制“一代人”的生育，而一代人的时间为25年左右，最多不超过30年。既非权宜之计，不是搞三年五载；也非永久之计，不能搞50年、100年。

据田雪原回忆说，当初讨论时，对计划生育政策可能带来的弊端有充分论证和分析，主要提出了5方面的问题：会不会导致人口老龄化；会不会影响人口智力；会不会导致劳动力短缺；“421”的家庭结构会不会带来养老的压力；中国人对男孩的传统偏好，会不会带来出生性别比的失衡。

当时，有一些分析来回应这5方面的担忧。

首先，座谈会对人口老龄化问题提出了预估，其中作了最坏的预估是，2000年65岁以上人口占比8.9%，2020年这一比例为19.0%，2030年这一比例为29.6%(根据2021年人口普查数据，2021年65岁以上人口占比为13.5%，也就是说，当时作的预估比例比实际比例高多了，可见当时的预估是留存相当余地的)。

其次，关于影响人口智力水平说法，经过遗传学专家论证和大家认真讨论认为，对全社会的智力不会有影响。

第三，关于劳动力短缺，讨论认为，虽然到一定程度会出现劳动力数量的减少，但从总体上看没有问题。有专家提出，劳动力究竟短缺到什么程度其实和“计划生育要搞多长时间”有关系，短期内不会出现，起码劳动力人口的绝对数量在今后20到30年内不会减少，但30年以后，如果劳动力减少，就要通过生育政策的调整来缓解。

第四，关于家庭结构问题，计划生育政策执行后，越来越多的家庭呈现出“421”的结构，如果全社会，这样的家庭结构过多，会不会带来养老的压力。当时也是认为，关键看计划生育政策执行多长时间，如果在合理范围内，一代人时间不会出现这个问题，因为这些人还有兄弟姐妹，但如果搞两代人以上的时间，出现421结构的家庭可能就会增多。

第五，关于出生性别比失衡的担心，当时的结论意见就是不能进行人工选择性别，法律上要严格约束。中国人重男轻女的观念很强，提出“只生一个”就要防止人为性别选择，提出要在法律上明文规定，不允许进行非医学的胎儿性别鉴定。

受会议委托，田雪原起草了座谈会向中央书记处的报告。这个报告的总基调包括：一是关于“要大力控制人口增长”取得了共识，提出“提倡一对夫妇生一个孩子”；二是对于“生育一个孩子”可能带来的问题做了尽可能多的讨论、分析和预判。

四、1980年9月至2011年11月：全面执行独生子女政策

1980年9月25日，中共中央刊布《关于控制我国人口增长致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召“每对夫妇只生育一个孩子”。同时，公开信也提出，“30年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了”。

此后，“独生子女政策”开始在城乡得到较为严格和普遍的实施，甚而一定程度上，成为计划生育政策的代名词。

1982年，《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》，提出照顾农村独女户生育二胎。

1984年，中央批转国家计生委党组《关于计划生育工作情况的汇报》，提出“对农村继续有控制地把口子开得稍大一些，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎；坚决制止大口子，即严禁生育超计划的二胎和多胎”，即“开小口、堵大口”。

从1990年之后，各项人口普查显示，中国人口的总和生育率出现了锐减，大大低于2.1的世代更替水平。

2001年12月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《中华人民共和国人口与计划生育法》，自2002年9月开始施行，明确规定，国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。

2007年，中共中央、国务院《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》指出：人口问题始终是制约中国全面协调可持续发展的重大问题，是影响经济社会发展的关键因素。我国实行计划生育以来，全国少生4亿多人，提前实现了人口再生产类型的历史性转变，有效地缓解了人口对资源、环境的压力，有力地促进了经济发展和社会进步。实践证明，我国坚持不懈地实行计划生育的基本国策，对建设中国特色社会主义、实现国家富强和民族振兴产生了巨大影响，为促进世界人口与发展发挥了重要作用。

五、2012年至2021年：逐步全面放开生育二胎和三胎

进入21世纪后，我国人口形势发生了重大变化。劳动力持续问题、老龄化问题、人口结构性问题等开始显现。

2010年的第六次人口普查，使得生育政策调整的急迫性被全社会所接受。根据这次普查，中国人口已经出现结构性扭曲，老龄化程度严重并且在加速中，0～14岁的少儿人口占总人口比例连年下降，已经处于严重少子化水平。同时，性别失衡严重，适婚男性人口比女性人口多出上千万。

2011年11月，国家宣布实施双独二孩政策。

2012年末，我国大陆15至59岁劳动年龄人口比上年末减少345万人，这是改革开放以来劳动力人口首次下降，且从2012年起，劳动年龄人口连续三年净减少，敲响了人口警钟。截至2013年，我国60岁以上老年人已经达到2.0243亿人，比上年增加853万多人，占比接近总人口的15%，上升了0.6个百分点。

2013年11月，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。决定提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。

同年12月，中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》，明确了生育政策调整的重要意义和总体思路。

2014年1月至6月，全国各省陆续实施单独二孩政策。

2015年10月29日，中共十八届五中全会公报提出，促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。这意味着实行了36年的独生子女政策自此终结。

2015年12月27日，第十二届全国人大常务委员会第十八次会议决定对《中华人民共和国人口与计划生育法》作出了修改，自2016年1月1日起施行。新政策规定：国家提倡一对夫妻生育两个子女。符合法律、法规规定条件的，可以要求安排再生育子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。

2021年5月31日，中共中央政治局会议指出，进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，有利于改善我国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持我国人力资源禀赋优势。6月，中共中央、国务院颁布了关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定，明确提出要实施三孩生育政策及配套支持措施。

2021年8月20日，全国人大常委会会议表决通过了关于修改人口与计划生育法的决定，修改后的人口计生法规定，国家提倡适龄婚育、优生优育，一对夫妻可以生育三个子女。

编辑：长啸